Del

Klima 3-2008

Mer makt til Brussel i klimapolitikken

Fra 2013 ønsker EU-kommisjonen selv å bestemme både antall CO2-kvoter og hvordan de fordeles. Det vil gi Norge mindre innflytelse på egen utslippspolitikk.

Av Jon Birger Skjærseth og Jørgen Wettestad

Norge har nylig knyttet seg til EUs kvotesystem og EU er i ferd med å forhandle fram et strengere system for perioden etter 2012. Historien om det politiske spillet som førte til kvotesystemet, viser hvorfor den første kvotehandelsrunden ikke ble særlig effektiv og hva EU nå må gjøre for å løse problemene.
 
EUs system for handel med klimakvoter ble foreslått i 2001, vedtatt i 2003 og handelen begynte i 2005. En klimakvote er en tillatelse til å slippe ut ett tonn CO2.
 
For at kvotehandel skal føre til mindre utslipp av CO2 fra de virksomhetene som omfattes av systemet, må det tildeles færre tillatelser enn det som faktisk slippes ut. Teorien er at knapphet i kvotemarkedet vil bidra til å presse prisen på kvoter opp og gi industrien incentiver til å investere i utslippsreduserende tiltak.
 
De fleste synes nå å være enige om at systemet som ble innført i EU, var nokså dårlig utformet. Kvoter ble gitt ut gratis og det ble gitt ut flere enn det var bruk for. Da de første offisielle utslippstallene for 2005 ble lagt på bordet ble det klart at de faktiske utslippene lå 4 prosent under tildelte kvoter, og at systemet dermed var «overforet» med kvoter. Kvoteprisen, som fra sommeren 2005 hadde ligget på et overraskende høyt nivå (opp mot 30 euro), ble raskt mer enn halvert, og falt siden ned mot nær null. 

Kommisjonen tar initiativ

Hvis vi går tilbake til utgangspunktet, så var EU imot kvotehandel under Kyoto-forhandlingene i 1997. Det var USA som fikk gjennomslag for at Kyoto-protokollen skulle åpne for kvotehandel. USA hadde erfaring med kvotehandel for å redusere luftforurensning; EU hadde ikke.
 
Men allerede i 1998 snudde kvoteskeptikeren EU helt om og begynte å utvikle et internt kvotesystem. En viktig grunn til det var Kyoto-protokollens fleksible mekanismer og forpliktelser. En annen viktig grunn var at EU sto praktisk talt uten effektive virkemidler i klimapolitikken. I tillegg erstattet økonomer, som ikke overraskende foretrakk økonomiske virkemidler, juristene i Europa-kommisjonens miljøavdeling for klimasaker.
 
Det var således Kommisjonen som tok initiativ til EUs kvotesystem, bygde opp kunnskap om kvotehandel med hjelp fra USA og bidro til å overbevise industrien, miljøorganisasjonene og mange skeptiske medlemsland om at kvotehandel var en god idè. Ideen var radikal fordi ingen hadde prøvd kvotehandel mellom mange land tidligere og de fleste trodde at det ville ta lang tid å få systemet etablert.

Rask etablering av systemet

Da Bush-administrasjonen trakk USA fra Kyoto-protokollen i mars 2001 regnet den med at protokollen ville kollapse og at EU ville skrinlegge kvoteplanene. 
 
Beslutningen hadde stikk motsatt effekt. EU satte nå alt inn på å redde Kyoto-protokollen ved å overbevise tilstrekkelig mange andre land om å ratifisere slik at avtalen kunne tre i kraft.
 
Det interne kvotehandelssystemet ble viktig for å vise verden at EU mente alvor i klimapolitikken. Men EU hadde svært dårlig tid. Kyoto-avtalen krevde handling allerede i 2005 og forpliktelsene skulle innfris i perioden 2008–12.
 
Prisen for å få systemet raskt på plass, var at de fleste tunge interesser fikk det som de ville. De fleste medlemsland ville ha kontrollen over tildeling av kvoter selv og de fikk det. Kraftkrevende industri ville ha gratis kvoter og fikk det. Kjemisk industri likte ikke Kommisjonenes planer og fikk stå utenfor systemet. Europaparlamentet forsøkte uten særlig hell å innføre strengere regler for kvotetildelingen.

Desentralisert system

Konsekvensen av det desentraliserte systemet som ble innført, var at det ikke ble satt noe felles tak på utslipp fra virksomhetene som skulle omfattes av systemet for perioden 2005–07. Disse virksomhetene står for ca. 45 prosent av de totale CO2-utslipp.
 
Medlemslandene kom selv med begrunnede forslag i form av nasjonale tildelingsplaner til hvor mye industrien i hvert enkelt land skulle slippe ut. Det førte til et svarteper-spill hvor hvert enkelt medlemsland hadde interesse av å gi egen industri så gode rammevilkår som mulig i form av generøse utslippskvoter. I tillegg til problemer med å skaffe gode utslippsdata for å beregne tildeling av kvoter, førte dette til overforing av systemet.
 
Når selskapene i tillegg slapp å betale for kvotene var det ikke mye krutt igjen i systemet som kunne stimulere til investering i utslippsreduksjoner. Kommisjonen forsøkte å holde igjen medlemslandene, men manglet tilstrekkelig myndighet til å fungere som en effektiv vaktbikkje. Selv om medlemslandene i økende grad har måttet dele beslutningsmyndighet med EU-institusjonene, så bøyde Kommisjonen seg raskt for flertallet av medlemslandene som ønsket et desentralisert system. Likevel ville overforingen av systemet vært enda større uten innsatsen fra EU-institusjonene, og da særlig Kommisjonen.

Forbedringer

Nå er vi såvidt inne i forpliktelsesfasen under Kyoto-protokollen (2008-12). Norge har knyttet seg til systemet. Viktige virksomheter som har store forbrenningsanlegg, oljeplattfomer og raffinerier blir tatt inn.  Flere EU-medlemsland har nå forstått at EU ikke vil nå sine målsetninger hvis alle forsøker å lure seg unna. Her har de fått god drahjelp fra Kommisjonen som alt i alt har kuttet kvotemengden med ti prosent i denne perioden, til 6,5 prosent under utslippene i 2005. I tillegg er det satt et samlet tak på kvoter opparbeidet i ikke-EU land gjennom Kyoto-avtalens fleksible mekanismer på 10 prosent. Det bidrar til reell knapphet på kvoter og sikrer større kutt i Europa. Per i dag selges kvoter for rundt 21 euro, altså om lag 160 kroner. 

Mer makt til Brussel

I januar i år la Kommisjonen fram et forslag for å forbedre systemet betraktelig fra 2013 av. Får Kommisjonen det som den vil skal systemet sentraliseres og både samlet tak på kvoter og fordelingen på hvert enkelt land skal bestemmes i Brussel.
 
Taket på kvoter skal reduseres gradvis hvert år. Utdeling av gratiskvoter fjernes helt for kraftsektoren og reduseres gradvis for de fleste andre virksomheter. Hvilke virksomheter som i siste instans slipper å betale for kvotene er ikke endelig avgjort.
 
Systemets omfang utvides også noe, til å dekke rundt halvparten av CO2-utslippene. Det reviderte systemet håpes vedtatt i løpet av våren 2009.
 
Forventningene i Brussel er at kvotesystemet vil bli forbedret i tråd med Kommisjonens forslag fordi forhandlingene vil foregå på høyt politisk nivå omgitt av større oppmerksomhet om klimaspørsmål enn tidligere.
 
Også denne gangen kan hendelser i USA gi drahjelp til Kommisjonen. En ny og mer klimavennlig president kan redusere frykten industrikretser i EU har for forskjellige globale konkurransevilkår og «karbon-lekkasje».
 
Hvis det nye systemet blir vedtatt vil Norge, uten spesielle tilpasninger, få mindre innflytelse over det nasjonale kvotesystemet som er koplet til EUs system gjennom EØS. Det kan altså gå mot mer makt til Brussel i klimapolitikken.

Referanse

  • Skjærseth, Jon Birger og Jørgen Wettestad (2008). EU Emissions Trading: Initiation, Decision-making and Implementation. Aldershot: Ashgate.

Sist oppdatert: 28.05.2008

EU-KVOTER. Hvis det nye kvotesystemet til EU blir vedtatt vil Norge få mindre innflytelse over egen klimapolitikk. Foto: EUEU-KVOTER. Hvis det nye kvotesystemet til EU blir vedtatt vil Norge få mindre innflytelse over egen klimapolitikk. Foto: EU
CICERO
CICERO Senter for klimaforskning Pb. 1129 Blindern, 0318 Oslo
Besøksadresse: Gaustadalléen 21, 0349 OSLO
Ansvarlig redaktør:
Christian Bjørnæs
Nettredaktør:
Eilif Ursin Reed
Tlf:
22 85 87 50
E-post:
post@cicero.oslo.no