Del

Klima 3-2009

Styrking av EUs kvotehandelssystem

I desember i fjor vedtok EUs 27 statsledere en styrking av EUs kvote-handelssystem. Vedtaket vil bidra problemer med det gamle systemet og var en del av en større klima- og energipakke.

Av Jon Birger Skjærseth og Jørgen Wettestad

Det gamle kvotehandelssystemet ble vedtatt i 2003 og startet med en pilotfase fra 2005 til 2007, etterfulgt av forpliktelsesfasen i perioden 2008–2012 under Kyoto-protokollen. Systemet har dekket om lag halvparten av EUs CO2-utslipp og primært vært rettet mot utslipp fra kraftproduksjon. Den utgjør om lag 60 prosent av utslippene som dekkes av kvotesystemet. I tillegg har kraftkrevende industri som sement, papir og stål vært viktig.
 
EUs nye system gjelder for perioden 2013–2020 og bidrar til å rette på flere hovedproblemer med det gamle systemet. For det første var dette systemet basert på nasjonal tildeling av kvoter. Det ga medlemslandene insentiver til å favorisere egen industri og bidro til at det ble delt ut flere utslippskvoter enn det var behov for. Konsekvensen var store svingninger i kvoteprisene og også generelt lave priser. For det andre fikk kraftprodusenter og industrien kvotene gratis. Det førte blant annet til at kullkraftprodusentene kunne få urimelig høye gevinster, fordi de kunne overføre kostnader til forbrukerne gjennom økte strømpriser samtidig som de hadde fått kvotene gratis.
 
Selv om disse problemene har blitt redusert i perioden 2008–2012 og det nye systemet ikke er like ambisiøst som Kommisjonen foreslo i januar 2008, tar det viktige skritt for å løse problemene fra 2013 til 2020.

Bredere omfang

Den kanskje viktigste endringen er at det nye systemet innfører et samlet og lavere totalt tak på antallet kvoter som skal deles ut. Nasjonale tildelingsplaner skal avvikles. Antall kvoter skal gradvis reduseres og skal føre til 21 prosent lavere utslipp i 2020 i forhold til 2005 i de sektorene som omfattes av systemet. Den gradvise reduksjonen i antall kvoter vil fortsette i perioden 2021 til 2028 og videre framover i tid, men kan revideres innen 2025. Systemet bidrar dermed til å skape langsiktige forventninger i industrien om at utslipp av klimagasser vil ha en økende kostnad langt inn i framtiden.
 
Det nye systemet vil også inkludere flere aktiviteter, som aluminiumsindustri, ferrolegering og petrokjemisk industri. Det betyr at nesten 60 prosent av EUs CO2 utslipp vil dekkes. I tillegg vil det inkludere to nye klimagasser: lystgass og perfluorkarboner (PFK). Luftfart har vært gjenstand for en separat prosess og kommer inn i kvotesystemet fra 2012. En del andre viktige sektorer, som transport, er ikke med i systemet.

Mer auksjonering

Det gamle systemet var basert på at kraftprodusenter og industrien i hovedsak fikk kvotene gratis, mens det nye systemet er mer basert på auksjonering. I starten er det primært kraftprodusentene som må betale for kvotene. Det er beregnet at minst halvparten av alle kvotene i 2013 vil bli auksjonert. Målet er 70 prosent auksjonering i 2020 med sikte på full auksjonering i 2027. Auksjonering gjennomføres av medlemsstatene etter harmoniserte regler.
 
De nye reglene er kompliserte og preget av unntaksordninger for å beskytte kraftprodusenter i de nye medlemslandene og energiintensiv industri. Kommisjonen vil offentliggjøre hvilke sektorer som vil omfattes av unntakene i løpet av 2009.
 
Industrien har hittil også brukt kvoter fra investeringer i prosjekter gjennom den grønne utviklingsmekanismen (CDM) til å dekke en del av sine utslipp på samme måte som de bruker EU-kvoter. Det nye systemet viderefører denne muligheten, men setter et tak på 50 prosent import av kvoter i forhold til EUs samlede reduksjon i perioden 2008–2020.

Endring i posisjoner

En viktig utvikling som banet vei for det nye systemet var at medlemslandene endret holdning til fastsettelse av kvoter på EU-nivå og til harmonisering av reglene for tildeling av kvoter.   Det gamle systemet fungerte dårlig samtidig som oppmerksomheten om klimaspørsmål og EUs ambisjoner i klimapolitikken økte. Et bedre og mer ambisiøst kvotesystem gir også EU større troverdighet i de internasjonale klimaforhandlingene fram mot København.
 
Endringene har også blitt støttet av en stadig mer kvotevennlig miljøbevegelse i Europa, selv om miljøorganisasjonene kritiserer unntaksordningene. Kraftprodusentene har også godtatt reformene og også til dels den kvoteskeptiske energiintensive industrien.
 
Kommisjonen og Parlamentet har ønsket et samlet EU-tak på kvoter og mer auksjonering allerede fra systemet ble planlagt på slutten av 1990-tallet.

Pakkepolitikk

En annen viktig endring var at det nye kvotehandelssystemet ble planlagt, foreslått og forhandlet fram som en del av en større pakke med direktiver, som også omfattet fornybar energi, sektorer utenfor kvotehandelssystemet og karbonfangst- og lagring. Pakken gjorde det mulig å dele byrdene bedre slik at ingen av medlemslandene skulle få vesentlig større kostnader enn 0,5 prosent av BNP.
 
Parallelle forhandlinger av ulike direktiver og flere saksområder økte mulighetene for hestehandel slik at aktører som måtte gi seg på ett område kunne få mer igjen på et annet.

Konsekvenser for Norge

Generelt er det klart at de viktige endringene i retning av et bredere, mer harmonisert system basert på auksjonering er i tråd med norske ønsker og preferanser.
 
Men det er også mange uavklarte spørsmål. Utvidelsen av systemet med blant annet aluminium og ferrolegering har større konsekvenser for Norge enn for EU. I Norge vil omfanget av kvotepliktig industri kunne øke fra om lag 40 til 60 prosent. Dette betyr at den videre prosessen i EU i 2009 med å klargjøre hvilke industrier som skal garanteres gratiskvoter etter 2012 har stor betydning. Når det gjelder koblingen mellom kvotesystemet og CO2-lagring kan det være en mulighet for at Norge får tilgang til kvoter fra den spesielle kvotereserven som er avsatt. Men den viktigste finansieringen av den norske CO2-lagringssatsingen vil nok fortsatt komme fra Norge selv.
 
EUs klima- og energipolitikk er i ferd med å bli langt sterkere koblet, integrert og sentralisert i Brussel. Disse endringene gjør det enda viktigere å forstå helheten i politikken og mer utfordrende for Norge både å påvirke politikken og få gjennomslag for norske særordninger gjennom EØS.

Sist oppdatert: 04.06.2009

SENTRALISERING. EUs klima- og energipolitikk er i ferd med å bli langt sterkere koblet, integrert og sentralisert i Brussel. Foto: EUSENTRALISERING. EUs klima- og energipolitikk er i ferd med å bli langt sterkere koblet, integrert og sentralisert i Brussel. Foto: EU
CICERO
CICERO Senter for klimaforskning Pb. 1129 Blindern, 0318 Oslo
Besøksadresse: Gaustadalléen 21, 0349 OSLO
Ansvarlig redaktør:
Christian Bjørnæs
Nettredaktør:
Eilif Ursin Reed
Tlf:
22 85 87 50
E-post:
post@cicero.oslo.no