Bookmark and share

Cicerone 3-2004

Pengene styrer klimapolitikken

Økonomisk viktige og innflytelsesrike aktører betyr mer for klimapolitiske valg enn både folkeopinionen og press fra miljøvernorganisasjonene.

Erfaringer fra det siste tiåret viser at en effektiv og helhetlig klimapolitikk er svært vanskelig å få gjennomført. På et såpass komplekst saksområde som klima, er politikerne avhengige av utredninger og annet grunnlagsmateriale når de skal ta beslutninger. En ny doktorgrad fra CICERO viser at kostnader står i fokus når klimapolitikken skal utformes i Norge, Tyskland og USA. Utredninger og forskning som blir lagt til grunn for den politiske beslutningsprosessen tar først og fremst hensyn til hvor store kostnader klimatiltak vil medføre.

I Norge på 1990-tallet ble det for eksempel lagt svært stor vekt på utredninger som pekte på at nasjonale klimatiltak ville bli mer kostbare enn tiltak gjennomført gjennom internasjonalt samarbeid. I Tyskland ble det åpnet for at klimagassutslippene kunne reduseres ved hjelp av energisparing og andre ”no-regrets”-tiltak. Slike tiltak har nytte i tillegg til å være klimatiltak, og dermed kan man sikre seg mot usikkerheten knyttet til framtidige klimaendringer. I USA ble fokuset på økonomiske konsekvenser av klimatiltak så sterkt at det til slutt førte til utmelding fra det internasjonale klimasamarbeidet.

Lobbygrupper

Årsaken til at kostnader betyr mer enn miljøhensyn når klimapolitiske beslutninger skal tas har med maktforhold mellom institusjoner og interessegrupper å gjøre. Felles for de tre landene er at utredninger som viser hvordan kostnadene fordeler seg mellom ulike grupper i samfunnet er avgjørende. Dersom økonomisk viktige aktører står i fare for å bli rammet negativt, blir det vanskelig å innføre klimatiltak. Presset for å legge økonomiske hensyn til grunn for politiske valg, blir derfor forsterket av innflytelsesrike lobbygrupper.

I Norge har interessegrupper som Prosessindustriens Landsforbund (PIL), NHO og LO hatt stor påvirkningskraft. I Tyskland har Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) og IG Metall hatt mye å si, mens i USA har oljeindustrien (Exxon) og GCC (Global Climate Coalition) hatt mye makt. Disse gruppene har argumentert med at hensynet til konkurranseevnen og arbeidsplasser gjør at de ikke bør rammes av kostbare klimatiltak. I alle tre landene betyr økonomisk viktige og innflytelsesrike aktører mer for klimapolitiske valg enn både folkeopinionen og press fra miljøvernorganisasjonene.

Hvem har innflytelse?

Det er imidlertid gradsforskjeller mellom landene, og måten demokratiske organer og statlige institusjoner er organisert og samhandler på, legger rammer for hvilke interesser og grupper i samfunnet som får mest innflytelse. Dette har gitt seg utslag i tydelige forskjeller i klimapolitiske valg i de tre landene. Det pluralistiske politiske systemet i USA åpner for direkte påvirkning fra velgerne mot politikere i Senatet og Representantenes hus, også mellom valgene. I Norge og Tyskland er samhandlingen mellom velgere og politikere i større grad regulert gjennom etablerte kanaler, som for eksempel høringsrunder. Dette gjør at lobbyvirksomhet fra økonomisk sterke grupper får mer gjennomslag i USA, samtidig som politikerne ikke er bundet til politiske partiprogram i like sterk grad som politikere i Norge og Tyskland. I klimapolitikken har dette vært avgjørende for hvor ambisiøs og helhetlig politikk det politiske flertallet i nasjonalforsamlingen har vært i stand til å innføre.

Norge og Tyskland har innført enkelte tiltak, som CO2-skatt i Norge og frivillige avtaler i Tyskland. Samtidig har hensynet til konkurranseutsatt industri og sikring av arbeidsplasser blitt balansert opp mot krav fra folkeopinionen og miljøvernorganisasjonene om at noe må gjøres for å redusere klimagassutslippene. USAs nasjonalforsamling har imidlertid ført en mer kompromissløs politikk, hvor hensynet til økonomien helt klart har gått foran krav om klimatiltak. Den har innført noen politiske programmer hvor industrier kan velge å redusere sine utslipp på frivillig basis, mot belønning i form av for eksempel skattefritak. Det har vært en klar målsetning både under Clinton og Bush at viktige økonomiske sektorer ikke skal rammes negativt av klimatiltak.

Maktkamp

De samme interessene blir ivaretatt også i utredningsprosessen som departementene utfører. Maktkamp mellom miljøinteresser og sektorinteresser tas inn i kampen om kontroll over saksområder og ressurser mellom de ulike departementene. Ofte er det slik at de departementene som har størst gjennomslagskraft er de som representerer viktige økonomiske sektorer, som for eksempel oljeindustrien i Norge. Dette preger utredninger og råd som når fram til politikerne i nasjonalforsamlingen. Personlig interesse og villighet til å sette klima høyt på dagsorden fra presidenten eller statsministeren kan føre til at klimatiltak likevel blir innført – slik Brundtland og Kohl klarte å gjøre tidlig på 1990-tallet.

Svært vanskelig

Hensynet til kostnader, fordelingen av kostnadene mellom ulike interessegrupper i samfunnet, og kravene fra opinion og miljøbevegelse forklarer dermed noe av bakgrunnen for hvorfor landene velger ulike politiske instrumenter i sin klimapolitikk. Norge har valgt å kombinere CO2-skatt, frivillige avtaler og et nasjonalt kvotehandelssystem, USA valgte skattefritak og andre former for frivillig deltakelse, mens Tyskland har valgt en kombinasjon av lovpålegg, frivillige avtaler og deltakelse i EUs kvotehandelssystem fra 2005. Villigheten til å gå inn for kutt i klimagassutslipp blir bestemt av intern interessekamp, avhengigheten av internasjonale løsninger og hensynet til den nasjonale økonomien. En miljømessig effektiv og helhetlig klimapolitikk er derfor svært vanskelig å få gjennomført.

Kilde:

  • Bang, Guri (2004): “Sources of influence in climate change policymaking: A comparative analysis of Norway, Germany and the United States. Doktorgradsavhandling 43/04, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Last updated: 03.06.2004

KLIMAVERSTING: Miljøvernorganisasjoner kårer Norges klimaversting i Oslo sentrum. Slike aksjoner betyr lite for utformingen av norsk klimapolitikk, ifølge en ny doktoravhandling fra CICERO. (foto: Natur og Ungdom)KLIMAVERSTING: Miljøvernorganisasjoner kårer Norges klimaversting i Oslo sentrum. Slike aksjoner betyr lite for utformingen av norsk klimapolitikk, ifølge en ny doktoravhandling fra CICERO. (foto: Natur og Ungdom)
CICERO
CICERO, P.O. Box. 1129 Blindern,
N-0318 Oslo, NORWAY
Visiting adress: Gaustadalléen 21, 0349 OSLO
Editor:
Christian Bjørnæs
Web editor:
Eilif Ursin Reed
Phone:
+47 22 85 87 50
E-mail:
post@cicero.oslo.no>