Bookmark and share

Klima 6-2011

Viktige røster i salen

Klimaforhandlingene innenfor Klimakonvensjonen omfatter 194 land. De 194 delegasjonene må bli enige. Men noen aktører har mer å si enn andre. Klima presenterer her nøkkelaktørene i forhandlingene.

By Jon Birger Skjærseth, Steffen Kallbekken, Guri Bang, Silje Tørnblad, Sjur Kasa, Maki Koga and Anna Korppoo

Kina: I økonomisk vekst

Kina er et utviklingsland i økonomisk framgang, og myndighetene i landet legger stor vekt på økonomisk vekst. Klimaforandringer må forstås som et utviklingsspørsmål, mener myndighetene.

I 2007 skjedde en markert endring i politikken i Kina, da klimaforandringer på alvor ble tatt inn i politikk på nasjonalt nivå. Det nasjonale klimaprogrammet ble etablert, og Ledergruppen for klimaforandringer, med statsminister Wen Jiabao i spissen, ble opprettet. Like før partsmøtet i København i 2009 vedtok Statsrådet – Kinas øverste myndighetsorgan – at landet skal redusere karbonintensiteten, altså utslipp av karbon per økonomisk enhet, med 40 til 45 prosent av 2005-nivå innen 2020. På den måten kan Kina fortsette sin økonomiske utvikling, men samtidig begrense utslippene dette medfører.

Femårsplanen for 2011 til 2015 er den overordnede politiske planen for Kinas utvikling i denne perioden. Her har klimaforandringer og tiltak som gir utslippsbegrensninger fått en sentral rolle. Kina satser også på en omstrukturering i retning av en lavkarbonøkonomi. I tillegg utarbeider kinesiske myndigheter for tiden en klimalov, som forventes å tre i kraft en gang i løpet av de nærmeste årene.

På tross av en positiv utvikling og nye tiltak vil det ta tid for Kina å endre retning mot en lavkarbonøkonomi. Det er flere aspekter som gjør det vanskelig å redusere Kinas klimagassutslipp. Dels er det problemer med å implementere tiltak på lavere myndighetsnivåer. Det er videre slik at det forventes en fortsatt økonomisk vekst, anslått til sju prosent i den 12. femårsplanen.

Karbonintensitetsmålet er rapportert inn under både København- og Cancun-avtalene fra 2009 og 2010, men Kina har uttalt at landet vil fortsette å jobbe for å nå målet, uavhengig av hva man blir enige om internasjonalt. Kina insisterer på at en andre periode av Kyoto-protokollen, skal ha en ansvarsfordeling lik den første, der Kina tilhører gruppen av utviklingsland.

Av Iselin Stensdal, Fridtjof Nansens Institutt (FNI)

USA: Konservativ motstand

Mange trodde valget av Barack Obama til president ville føre til endring av klima- og energipolitikken i USA, spesielt ettersom han hadde et demokratisk flertall i ryggen i Kongressen i 2009–2010.

Obama har prioritert klima og energi som viktige saksfelt i sin presidentperiode, og han foreslo raskt etter innsettelsen et kvotehandelssystem for å redusere klimagassutslippene. Målsettingen var å redusere de nasjonale utslippene med 17 prosent fra 2005-nivå innen 2020, med 42 prosent innen 2030 og med 83 prosent innen 2050. Men økonomisk krise og den raskt voksende, konservative Tea Party-bevegelsen gjorde det svært vanskelig for Obama å få gjennomslag. Tea Party gjorde motstand mot kvotehandel til en kampsak fram mot kongressvalget i 2010, og den vant svært mange velgere på dette temaet. Dermed står USA fortsatt uten en helhetlig føderal klimapolitikk.

Obama-administrasjonen har via det amerikanske forurensningstilsynet EPA (Environmental Protection Agency) innført strengere regler for rapportering fra utslippskilder på mer enn 35.000 tonn, og det er vedtatt nye standarder for bensinforbruk for biler fra 2016 på minimum 35 miles per gallon (maks 0,8 liter per mil). EPA planlegger strengere reguleringer av utslipp fra kullkraftverk og raffinerier.

Mange delstater har innført klimatiltak på tross av manglende føderalt initiativ. 28 delstater har satt i verk «renewable portfolio standards», som skal påskynde innfasing av fornybar energi i elektrisitetsforsyningen.

Stabil motstand mot klimatiltak i Kongressen har gjort det vanskelig for USA å være en pådriver i de internasjonale klimaforhandlingene. USAs president trenger støtte fra Kongressen for å kunne ratifisere internasjonale avtaler, og en slik støtte har det aldri vært flertall for. Dermed har USA hatt et begrenset forhandlingsmandat i møte med andre land.

Av Guri Bang, CICERO Senter for klimaforskning

EU: Vil gå foran

I 2003 vedtok EU verdens første internasjonale kvotesystem for å redusere utslipp av klimagasser. Sektorene som omfattes av systemet, representerer nesten 50 prosent av EUs CO2-utslipp.

I 2007 ble EUs 27 stats- og regjeringssjefer enige om den såkalte 2020-strategien, som skal bidra til EUs langsiktige klimamål: Utslippene skal ned med 80–95 prosent innen 2050 for å hindre en økning av den globale gjennomsnittstemperaturen til mer enn 2 grader over førindustrielt nivå. Innen 2020 skal EU redusere utslipp av klimagasser, øke fornybarandelen og styrke energieffektiviteten – alt med 20 prosent i forhold til 1990-nivå. Disse målene representerte et gjennombrudd i EUs forsøk på å integrere klima- og energipolitikken.

EU-kommisjonen satte umiddelbart i gang med å utforme en pakke med bindende virkemidler for å nå tjueprosentmålene. Denne pakken ble vedtatt i desember 2008 etter tøffe forhandlinger mellom de 27 medlemslandene og Europaparlamentet. Parallelt med arbeidet for å styrke etterspørselen etter ny klimavennlig teknologi har EU utviklet ulike teknologiplattformer for styrket innovasjon innen områder som karbonfangst og -lagring, strømnett, sol og vind. 

Finanskrisen har stilt EUs klimapolitikk overfor nye utfordringer, og dette gjelder spesielt kvotehandelssystemet. I 2009 og 2010 ble utslippene kraftig redusert. Fra et klimaperspektiv er reduksjonen positiv, men den fører også til lavere kvotepris og dermed svakere insentiver for selskaper til å investere i langsiktige utslippskutt gjennom forskning og utvikling. 

Internasjonalt har EU spilt en pådriverrolle siden 1990-tallet. Kyoto-avtalen forplikter EU-15 – de første 15 EU-landene – til en kollektiv reduksjon på 8 prosent under 1990-nivå. EU vil etter all sannsynlighet nå dette målet. Klima- og energipakken ble delvis motivert av et ønske om å være en pådriver under klimaforhandlingene i København. EU sa seg villig til å øke målet fra 20 til 30 prosent kutt i utslipp, hvis andre land med store utslipp forpliktet seg til å ta sin del.

Av Jon Birger Skjærseth,Fridtjof Nansens Institutt (FNI)

India: Fattigdoms-bekjempelse først

Som mange andre utviklingsland har India historisk sett ikke lagt stor vekt på å utvikle en progressiv miljø- og klimapolitikk.

Fattigdomsbekjempelse og utvikling har stått høyere på agendaen. Samtidig opplever India kraftig økonomisk vekst, og landets miljø-, klima- og energipolitikk er tett knyttet til det faktum at India vil ha et økende energibehov dersom landet skal nå sine vekstmål.

I 2008 ble Indias «National Action Plan on Climate Change» (NAPCC) lansert. Dette er det viktigste nasjonale rammeverket til nå. Det spesifiserer åtte kjerneområder for Indias arbeid med klimaspørsmål. Til nå har planens kanskje viktigste bidrag vært å skape debatt og diskusjon nasjonalt – en ny utvikling i forhold til den minimale oppmerksomheten klimaområdet har fått tidligere.

Tross lite engasjement nasjonalt er India, på grunn av sin økonomiske vekst og ledende rolle blant utviklingsland, en viktig aktør i det globale klimaarbeidet. I internasjonale klimadiskusjoner har India spesielt uttrykt to standpunkt: At de utviklede landene i nord har et historisk ansvar for å motvirke menneskeskapte klimaendringer, og at man bør legge lik tilgang til globale ressurser per person til grunn i diskusjonene.

Indias ståsted i internasjonale forhandlinger har i stor grad vært etablert uten større nasjonale prosesser. I 2007 ble det en endring, da statsministerens kontor tok over hovedansvaret for klimaspørsmålet gjennom etableringen av statsministerens «Council on Climate Change». I årene etterpå har den offentlige diskusjonen om klimaendringer økt betraktelig, og klima har fått større plass i nasjonale nyhetsmedier. Siden 2009 har det også dukket opp stemmer som har frontet en mer global orientering i klimapolitikken. Under COP 16 i Cancún i 2010 ble det bemerket at India var en mer konstruktiv deltaker enn tidligere. Nasjonal suverenitet og rom for fortsatt økonomisk vekst er imidlertid fremdeles fokusområder under denne nye, mer globalt orienterte linjen.

Av Silje Tørnblad, CICERO Senter for klimaforskning

Russland: Økonomi i overgangsfase

Russland er den mest betydningsfulle aktøren i gruppen av land med økonomier i en overgangsfase. Landets deltakelse i internasjonal klimapolitikk er knyttet til potensielle fordeler av internasjonal kvotehandel heller enn til bekymringer for farlige klimaendringer.

Utslippene gikk ned i de siste årene av sovjet-styret på grunn av nedlegging av sterkt forurensende og ineffektiv industri. Sammen med de svake utslippsmålene under Kyoto-protokollen gir dette Russland et overskudd av klimakvoter som kan selges. Kunnskap om klima generelt og negative virkninger av klimaendringer for Russland spesielt, har tradisjonelt vært utfordret av sentrale russiske institusjoner og politikere på høyt nivå.

Utslippsreduksjoner er i stor grad et resultat av en nasjonal politikk som tar sikte på å sikre økonomisk vekst gjennom modernisering og sikker energiforsyning til både hjemme- og eksportmarkedet. Internasjonale klimaforpliktelser er mindre viktig. Klimapolitikken i Russland er vanskelig å påvirke gjennom internasjonale forhandlinger, fordi den i første rekke er drevet av nasjonale interesser.

Deltakelsen i det internasjonale klimaregimet er hovedsakelig drevet av utenrikspolitiske mål. Målene er å demonstrere viktigheten av Russlands rolle og prestisje i internasjonale beslutningsprosesser, samt å forsvare landets nasjonale interesser på en rekke forhandlingsområder og å sikre plass for økonomisk vekst i framtiden. Russlands løfte i København-avtalen om 15–25 prosent reduksjon i forhold til 1990 er basert på antatt utslippsvekst uten klimatiltak, og vil gi flere overskuddskvoter etter 2012.

Av Anna Korppoo, Fridtjof Nansens Institutt (FNI)

Brasil: Aksepterer utslippskutt

Brasil har tradisjonelt inntatt posisjoner i klimaforhandlingene som har ligget nært gruppen av utviklingsland (G77) sin motstand mot å påta seg utslippskutt. Før København-møtet i 2009 endret imidlertid landet sin posisjon og sa seg villig til å akseptere frivillige utslippskutt, som etter Klimakonvensjonens 15. partsmøte i København ble lovfestet nasjonalt.

Med dette ble Brasil det landet i den såkalte BASIC-gruppen som viste seg villig til å gå lengst i retning av å påta seg utslippskutt. Gruppen omfatter de store utviklingslandene Brasil, Sør-Afrika, India og Kina. Det ligger flere faktorer bak endringen av Brasils posisjoner. Landet har en sterk miljøbevegelse og et engasjement i miljø- og klima-spørsmål blant folk flest som overrasker mange utenfra. Disse faktorene har blitt klart forsterket av ytre impulser. Særlig den økende internasjonale viljen til å betale for kutt i utslipp fra avskogingen har bidratt til å endre holdningen til landbruksinteressene i Amazonas-regionen, som står for avskoging som utgjør størstedelen av Brasils utslipp.

Miljøaktivisten Marina Silva, som var miljøminister i perioden 2003–2008, hadde uventet suksess og klarte å gjennomføre en rekke tiltak som bidro til at avskogingen i Amazonas-regionen begynte å falle kraftig uten særlig høye kostnader.

Til slutt er det også viktig å peke på at endringen i Brasils posisjoner er begrenset til landets egen klimapolitikk. Selv om landet for eksempel ser ut til å ha spilt en viktig rolle som megler i diskusjonene mellom USA og Kina under klimamøtet i København og her også viste vilje til å forplikte seg til klimabistand til de fattigste utviklingslandene, er Brasil fremdeles på linje med BASIC-gruppen og G77 i motstanden mot bindende utslippskutt og støtten til en fortsettelse av Kyoto-protokollen.

Av Sjur Kasa, CICERO Senter for klimaforskning

Japan: Ikke mer Kyoto-protokoll

Japan har bidratt konstruktivt til de internasjonale klimaforhandlingene, og landet ratifiserte FNs klimakonvensjon i 1993 og Kyoto-protokollen i 2002. Under protokollen gir Japan et juridisk bindende løfte om å redusere sine klimagassutslipp med 6 prosent i Kyoto-perioden 2008–2012. Innen 2020 skal Japan redusere sine utslipp med 25 prosent, forutsatt at store økonomier bidrar tilsvarende. For framtidige forpliktelser er det endelige målet for den japanske regjeringen å få til et ambisiøst, rettferdig og effektivt internasjonalt klimaregime med deltakelse fra alle de store utslippslandene, deriblant USA og Kina.

Japan er derimot konsekvent motstander av å videreføre Kyoto-protokollen etter 2012 i dens nåværende form med utslippsforpliktelser for bare en del av industrilandene. Japan understreker likevel de positive resultatene fra den grønne utviklingsmekanismen (CDM) når det gjelder å fremme bærekraftig utvikling i fattige land, og landet vil delta i diskusjoner om tilsvarende mekanismer, som for eksempel tiltak mot avskoging.

De grunnleggende prinsippene for Japans klimapolitikk ble lagt med «Action Program to Arrest Global Warming» (1990), «Basic Policy on Measures to Tackle Global Warming» (1999), og «Outline for Promotion of Efforts to Prevent Global Warming» (1998, revidert i 2002). Senere ble «Kyoto Protocol Target Achievement Plan» utarbeidet i 2005 (og fullstendig revidert i 2008). Dette ble gjort for å fastsette de nødvendige tiltakene for å oppnå Kyoto-protokollens forpliktelse på 6 prosent utslippsreduksjon, som var blitt lovfestet i «Law Concerning the Promotion of Measures to Cope with Global Warming» (1998).

Japans fokus på konkrete klimatiltak på kort sikt er nødvendig for å innfri forpliktelsene under Kyoto-protokollen. I tillegg har regjeringen iverksatt mer langsiktige klimatiltak basert på den grunnleggende filosofien om «samsvar mellom miljø og økonomi».

Av Maki Koga, Tokyo Institute of Technology

Last updated: 25.11.2011

NØKKELAKTØRER. Oversikt over nøkkeltall for de viktigste landende i klimaforhandlingene. Klikk på bildet for større versjon.
NØKKELAKTØRER. Oversikt over nøkkeltall for de viktigste landende i klimaforhandlingene. Klikk på bildet for større versjon.

Forsker på politiske virkemidler

Artikkelen er skrevet av forskere knyttet til forskningssenteret Strategic Challenges in International Climate and Energy Policy (CICEP).

Vi du komme i kontakt med CICERO under COP 17 i Durban?

Forsker Steffen Kallbekken er i Durban under hele konferansen:
Tlf. +47 99011093

Du kan også kontakte CICEROs forskningsdirektør Knut H. Alfsen for kommentarer i Oslo:
Tlf. +47 92033466

CICERO
CICERO, P.O. Box. 1129 Blindern,
N-0318 Oslo, NORWAY
Visiting adress: Gaustadalléen 21, 0349 OSLO
Editor:
Christian Bjørnæs
Web editor:
Eilif Ursin Reed
Phone:
+47 22 85 87 50
E-mail:
post@cicero.oslo.no>