CICERO - Senter for klimaforskning
EN
Meny
Forskningsområder
klimafinans Lokale løsninger Energi Kina Internasjonal klimapolitikk Arktis Mat og skog

Storbritannias nye fornybarpolitikk

Klima - Et magasin om klimaforskning fra CICERO

Publisert 11.05.2017

Britene har lenge hatt ambisiøse klimamål, men nå kutter de i støtten til fornybar energi, de vil bygge et nytt, rådyrt kjernekraftverk og de trekker seg ut av EU. Alt dette reiser tvil om retningen til Storbritannias fornybarpolitikk.

Ministerrådet i Brussel, 2007: Daværende statsminister Tony Blair lover at Storbritannia skale forplikte seg til bindende og ambisiøse mål for klima og fornybar energi. Dette var året etter at Sternrapporten (Stern Review on the Economics of Climate Change) påpekte at klimaendringer er den største markedsfeilen noen sinne.

Blair holdt det han lovde: Klimaendringer ble satt høyt på den politiske agendaen, hvor de største partiene konkurrerte med hverandre om å framstå som det grønneste partiet. Siden har Storbritannia vært en forkjemper for ambisiøse klimamål i internasjonale klimaforhandlinger. Storbritannia har også utmerket seg som en pioner da parlamentet vedtok en klimalov i 2008, hvor landet fastsatte målet om å kutte minst 80 prosent av klimagassutslippene fra 1990 til 2050.

Fornybar energi-sektoren har bidratt til å nå disse målene. Fornybar energiandelen i kraftproduksjonen har firedoblet seg på under et tiår. I 2007 var andelen fornybar energi kun fem prosent av Storbritannias kraftproduksjon. Innen 2014 hadde den økt til i underkant av 20 prosent.

Ny retning

Men nå blåser en ny politisk vind der i vest. For det første har den britiske regjeringen gått inn for å kutte i støtten til solcellepanel med 64 prosent og fjerne all støtte til småskala vindkraft på land. Det skjedde rett etter at daværende statsminister, David Cameron, i desember 2015 hadde forpliktet seg til Paris-avtalen. Regjeringen har også endret planleggingssystemet, slik at det er vanskeligere å få tillatelse for å bygge vindmøller på land.

For det andre har Storbritannia tatt noen uvanlige beslutninger når det gjelder kjernekraft: Hinkley Point C koster 18 milliarder britiske pund bare å bygge. Det er billigere å investere i fornybare energikilder.

For det tredje har Brexit skapt usikkerhet knyttet til framtidig politikk, lover og reguleringer – og dermed investeringer. Som vi vet, har investorer behov for en viss forutsigbarhet.

Endret fornybarstøtten

Utviklingen av støttesystemer for fornybar energi kan bidra til å forstå gangen i den engelske energipolitikken. Siden begynnelsen av 90-tallet har politikken innen fornybar energi vært preget av flere endringer. Det gjelder endringer i regelverket for hvem som kan få støtte for å produsere fornybar energi og hvordan slik støtte gis.

Britene har tre forskjellige støtteordninger for fornybar energi:

  • «Renewables Obligation»: grønne sertifikater for storskala elektrisitetsproduksjon (faset ut 31. mars 2017)
  • «Contracts for difference»: auksjonsbasert støtte for storskala elektrisitetsprodusjon
  • «Feed-in Tariffs» (FITs): innmatingstariffer for småskala elektrisitetsproduksjon

Fra grønne sertifikater til auksjoner

Det grønne sertifikatsystemet, Renewables Obligation, som ble innført i 2002 og faset ut 31. mars 2017 (kontrakter som er inngått vil fortsette fram til 2037), pålegger at en viss andel av elektrisiteten skal komme fra fornybare kilder. Den opprinnelige andelen var tre prosent, men ligger i dag på 15 prosent. Sertifikatordningen skapte et marked ved at de som ikke klarte å oppfylle kravet, måtte kjøpe sertifikater, mens de som overoppfylte kunne selge.

Ordningen skulle være så teknologinøytral som mulig. Fordi dette førte til at det kun var de mest modne og lønnsomme teknologiene som ble satset på, innførte myndighetene i 2009 en differensiering av tilskudd til ulike teknologier. Slik fikk de mer modne teknologiene mindre støtte enn de som var mindre velutviklet.

I 2010 vant koalisjonen mellom de konservative og liberaldemokratene valget. Koalisjonsregjeringen lanserte en reform av elektrisitetsmarkedet og foreslo å innføre auksjoner.

Under såkalte Contracts for Difference må produsenter konkurrere med hverandre i auksjoner om femtenårige kontrakter. Myndighetene betaler vinnerne i konkurransen forskjellen mellom en pris bestemt i kontrakten og markedsprisen.

Regjeringen oppga tre hovedgrunner for hvorfor Storbritannia har valgt å innføre en kontraktordning med auksjoner:

  • Omfang: Det var et ønske at støtteordningen skulle gå på tvers av ulike typer lav karbonteknologier, inkludert fornybar energi, kjernekraft og karbonfangst & -lagring.
  • Kostnader: Til forskjell fra alternative løsninger som feed-in tariff, så ble kontraktordningen med auksjoner oppfattet å gi bedre verdi for pengene, fordi hvor mye støtte som gis varierer med markedsprisen. Kraftprodusenten må for eksempel betale tilbake til myndighetene, dersom markedsprisen er høyere enn kontraktsprisen.
  • Behovet for kapital: Ettersom elektrisitetsmarkedet ble privatisert allerede i 1989, var det et behov for å begrense risikoen for investorene, for å sikre privat finansiering. Ifølge embetsmennene i det daværende energi- og klimadepartementet, var Contracts for Difference den beste løsningen for å sikre tilstrømming av ny kapital.

I intervjuer hevder politiske rådgivere og representanter for fornybar energi-industrien at de nye kontraktene i kombinasjon med auksjoner var forankret i behovene til kjernekraftindustrien: «Dette er bare en måte å subsidiere kjernekraft på uten å være ærlig og si: vi skal subsidiere kjernekraft.»

Drevne lobbyister

Høringsrundene med industrien, konsumenter og andre interesseorganisasjoner var omfattende, men de ulike organisasjonene opplevde møtet med offentlige myndigheter forskjellig. Representanter for den fornybare industrien forteller at de følte seg mistenkeliggjort, noe som blir bekreftet av andre representanter – at de blir oppfattet som en interesse som kun etterspør mer subsidier. Naturvernorganisasjoner var viktige i mobiliseringen for å øke fokuset på klimapolitikk.

Representanter for fornybarindustrien mener imidlertid at naturvernorganisasjonene ikke var like innflytelsesrike på fornybarpolitikken, fordi den konservative regjeringen ikke var like opptatt av disse organisasjonene. De store kraftselskapene blir av flere informanter beskrevet som svært viktige i utformingen av fornybarpolitikken. En fordel som disse selskapene har, er at de har mange medarbeidere som jobber med politikk og strategi og sitter på mye interessant informasjon for myndighetene.

Lav-karbon kjernekraft

Fokuset i Storbritannia er på lav-karbon og i mindre grad på fornybar energi. Dermed er kjernekraft et relevant alternativ. Energiforsyningshensyn spiller en rolle, da fornybar energi som vind og sol kun genererer strøm når vinden blåser og sola skinner. Kjernekraft er en mer stabil kilde. Samtidig er det et ønske om å opprettholde nasjonal kompetanse innenfor kjernekraft for å kunne utvikle kjernekraftdrevne våpen. Sikkerhetspolitikk spiller derfor også en rolle for valg av teknologi innenfor energisektoren.

Imidlertid har kjernekraft en høy pris. Anslag tyder på at konsumentene må belage seg på å betale 30 milliarder britiske pund ekstra for strømmen på grunn av kontraktsprisen britiske myndigheter gir til det omstridte Hinkley Point C-kjernekraftverket. Kontraktsprisen er på svimlende 92.50 GBP per megawatt-time i 35 år.

Hinkley Point C er på 3,200 MWe, har to tredjegenerasjons trykkvannsreaktorer og ble først lansert av franskeide EDF i 2008. Det fikk senere støtte av en kinesisk investor, China General Nuclear. Prosjektet har blitt utsatt en rekke ganger blant annet på grunn av manglende finansiering og juridiske problemer. 15. september 2016 godkjente britiske myndigheter Hinkley Point C. Livstiden er på 60 år og det vil koste 18 milliarder GBP å bygge. Når det er ferdig, vil det være det første nye kjernekraftverket som åpnes i Storbritannia siden Sizewell B i 1995.

Kutt i små-skala fornybar energi

Paradoksalt nok spiller kostnader en stor rolle for hvorfor regjeringen har valgt å kutte i støtten til små-skala-produksjon, en innmatingstariff-ordning som Labour-regjeringen implementerte i 2010. Den gjorde at småskala-produsenter kunne få et visst beløp på toppen av markedsprisen uansett hvor høy eller lav markedsprisen var.

Det sies at daværende energi- og klimaminister Ed Miliband var drevet av «backbenchers» i partiet og av interessegrupper som naturvernforbundet og fornybare interesseorganisasjoner. Ordningen var aldri spesielt populær blant embetsmennene eller de konservative, fordi den ikke speiler markedet og blir sett på som unødvendig dyr for strømkundene.

EUs påvirkning

Fornybarpolitikken i Storbritannia har utviklet seg parallelt med den europeiske fornybarpolitikken, og bør sees i sammenheng. EUs fornybardirektiv med sine mål for 2020 har vært viktig, fordi Storbritannia gjennom dette forpliktet seg til å sette ambisiøse mål og har vært en pådriver for at andre land også skal sette seg slike mål. Landet har også bidratt sterkt til utformingen av tiltak som EUs felles kvotehandelssystem.

Figur 1. Forskere i REMIX-prosjektet undersøker hvordan EU har påvirket Storbritannias fornybar energipolitikk.

Hvilken støtteordning for fornybar energi som har blitt valgt i Storbritannia er først og fremst drevet av nasjonale faktorer. Den britiske regjeringen har utviklet de ulike støtteordningene, men EU har spilt en rolle i å tilpasse ordningene slik at de er i tråd med Europakommisjonens statsstøtteregler for det indre elektrisitetsmarkedet. Statsstøttereglene spiller en rolle fordi de setter grenser for mulighetene offentlige støttegivere har til å gi støtte til foretak. Statsstøttereglene skal legge til rette for at konkurranse skjer på like vilkår i EUs indre marked og sikre at offentlige ressurser blir brukt på en effektiv måte.

Samtidig har den Europeiske investeringsbanken bidratt med finansiering for fornybare energiprosjekter i Storbritannia. Den har investert 6,6 mrd britiske pund siden 2007 i Storbritannia, som gjør at landet har vært en av de største mottakerne av slike midler.

Brexit-effekter på energi og klima

I folkesavstemningen 23. juni 2016 stemte britene i favør av å forlate den Europeiske Unionen. 29. mars 2017 sendte statsminister Theresa May brevet til EU om at Storbritannia melder seg ut av EU. Storbritannia og EU har nå to år på seg til å forhandle om en Brexit-modell. Hva utfallet blir, vil være av betydning for hva som skjer videre – om Storbritannia vil fortsette å være en del av klimasamarbeidet som tidligere eller falle tilbake fullt og helt på egen klimalov. 

Brexit-tilhengere har uttrykt klimaskepsis. Klima har en lavere prioritet under ledelse av Theresa May enn under noen annen britisk regjering de siste tyve årene. En endring i fokus fra avkarbonisering til et større kostnadsfokus, kan derfor komme. Det kan også forventes at den nye regjeringen vil være mindre opptatt av å oppfylle EU-mål, og mer interesserte i å subsidiere teknologier, som de selv ønsker å finansiere. Det er usikkert om Storbritannia vil kunne fortsette å motta midler fra den Europeiske investeringsbanken.

Imidlertid er det ikke sikkert at Brexit vil være av stor betydning for energi- og klimapolitikken i Storbritannia. Landet har gått lenger enn EU-lovgivning pålegger, for eksempel ved å innføre et «prisgulv» for CO2, som virker som en CO2-skatt i kvotepliktig sektor. Klimaloven fra 2008 er også et nasjonalt initiativ.

17. november 2016 skrev utenriksminister Boris Johnson under på Paris-avtalen. Selv om han tidligere har gitt uttrykk for klimaskepsis, sendte han da et signal om at Storbritannia vil fortsette å ha en pådriverrolle innenfor klimapolitikken – om enn ikke lenger i EU. Når det gjelder fornybarpolitikk, har Storbritannia interesse av at innovative teknologier og industrier som den fornybare utvikles, og auksjoner for støtte til fornybar energi fortsetter.